Enquêtes publiques et commissaire enquêteur

Les premiers textes faisant référence à la nécessité de consulter le public (notamment pour la sauvegarde du droit de propriété des citoyens) remontent à des décrets datant de la période de la Révolution française (1790-1791). Toutefois, c'est un décret, pris en 1805 par Napoléon, qui crée les enquêtes commodo et incommodo relatives à la protection contre les nuisances. En réalité il s'agit plus, à cette époque, d'informer la population d'une décision du pouvoir que de recueillir l'avis du public afin d'influer sur le projet.

Différents textes concernant des domaines particuliers tels que ceux relatifs notamment à la voirie et à l'expropriation sont apparus par la suite.

Il faut signaler également l'arrêt du Conseil d'État du 28 mai 1971 faisant référence à la théorie du bilan et mettant un frein au pouvoir discrétionnaire de l'administration.

À partir de cette date, un certain nombre de nouveaux textes sont apparus pour prendre en compte le souhait des citoyens de participer à l'élaboration des décisions. Nous pouvons citer plus particulièrement :

• la création du médiateur en 1973 ;

• les lois sur la protection de la nature et des installations classées en 1976 ;

• la loi informatique et liberté en 1978 ;

• la loi sur la motivation des actes administratifs en 1979 ;

• la loi du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement, dite «  loi Bouchardeau  », qui a défini les principes d'une nouvelle enquête publique en :

  • améliorant la procédure par des aménagements dans son déroulement et en renforçant les fonctions et prérogatives du commissaire enquêteur (indépendance et prise en compte de sa compétence),

  • modifiant son champ d'application en intégrant les opérations susceptibles d'affecter l'environnement aussi bien dans le cadre d'aménagement que de planification urbaine ;

• la convention d'Aarhus du 25 juin 1998 (ratifiée par la France le 8 juillet 2002) sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement ;

• la loi relative à la démocratie de proximité en 2002 ;

• la charte de l'environnement adoptée le 28 février 2005 (intégrée au code de l'environnement).

La loi du 12 juillet 1983 (modifiée par la suite et intégrée au code de l'environnement) définit par ailleurs l'enquête publique en ces termes : «  L'enquête publique est une procédure dont l'objet est d'informer le public et de recueillir, préalablement à certaines décisions ou à certaines opérations, ses appréciations, suggestions et contre-propositions, afin de permettre à l'autorité compétente de disposer de tous les éléments nécessaires à son information  ».

À noter que cette loi ne concernait pas toutes les enquêtes publiques puisqu'un certain nombre d'entre elles restaient régies par les dispositions précédentes ou par des lois successives et sectorielles. Elles étaient dites de « droit commun » ou encore appelées « enquêtes classiques ».

Au fil du temps et notamment à partir des années quatre-vingt, de nouvelles enquêtes avec des procédures spécifiques se sont accumulées (près de 180 types d'enquêtes ont été recensés à cette époque) c'est pourquoi la loi ENE du 12 juillet 2010 a eu pour objectif de fondre la majorité de ces régimes disparates en deux grandes catégories :

• celles régies par le code de l'environnement : elles ont une finalité principalement environnementale (découlent directement de la loi Bouchardeau) ; elles concernent l'ensemble des enquêtes publiques dont l'objet est d'informer et de faire participer les citoyens aux décisions prises en matière d'environnement ;

• celles régies par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique qui sont conçues essentiellement comme garantie du droit de propriété et les droits réels (procédure contradictoire). À noter que la procédure correspondante s'applique également à une série d'enquêtes qui ne concernent pas une déclaration d'utilité publique.

Enfin, il faut citer trois décrets du 29 décembre 2011 pris en application de la loi ENE du 12 juillet 2010 :

• le décret n° 2011-2018 portant réforme de l'enquête publique aux opérations susceptibles d'affecter l'environnement ; il détermine la procédure ainsi que le déroulement de l'enquête publique (prévue par le code de l'environnement) et précise la liste des projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements donnant lieu à une étude d'impact en vertu du même code qui, du fait de leur caractère temporaire ou de leur faible importance, sont exclus du champ de l'enquête publique prévue par ce code ;

• le décret n° 2011-2019 portant réforme des études d'impact des projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements ; il définit le contenu de l'étude d'impact et précise la liste des projets soumis à étude d'impact de façon automatique et/ou au cas par cas en fonction de seuils techniques (les dossiers nécessitant une étude d'impact étant systématiquement soumis à une enquête publique relevant du code de l'environnement) ;

• le décret n° 2011-2021 du 29 décembre 2011 déterminant la liste des projets, plans et programmes devant faire l'objet d'une communication au public par voie électronique dans le cadre de la réglementation prévue au II de l'art. L. 123-10 du code environnement.

On peut préciser aussi que la loi ENE du 12 juillet 2010 a instauré une nouvelle procédure simplifiée de mise à disposition du public pour certains types de travaux et ouvrages ou documents de planification se substituant à l'enquête publique imposée auparavant.

Les objectifs des principales modifications apportées à la procédure applicables au 1^er juin 2012 consécutives à la loi ENE du 12 juillet 2010 et au décret n° 2011-2018 du 29 décembre 2011 sont :

• une plus grande effectivité de la participation du public ;

• une rationalisation affichée des enquêtes publiques ;

• une meilleure sécurisation juridique de la procédure des enquêtes publiques ;

• une diminution globale des coûts de l'enquête publique ;

• l'affirmation et le renforcement du rôle du commissaire enquêteur comme principal acteur de l'enquête publique.